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社保“第六险”全国扩围:长护险筹资瓶颈待破

本文来源于第一财经 2020-05-15 10:55:43
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社保“第六险”全国扩围 长护险筹资瓶颈待破

作者: 郭晋晖

第二批试点期限为两年,也就是说,至少要到2022年以后,长护险才有可能进一步向全国其他城市扩围。 

长期护理保险首批试点推出近4年之后,即将迎来全国扩围,下一步全国每个省份都将拥有一个长护险试点。

近日,国家医保局就《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》(征求意见稿)(下称“意见征求稿”)向社会公开征求意见。在这份意见征求稿中,首次明确提出了将长护险作为独立险种来进行独立设计和独立推进,这平息了长期以来长护险领域的路径之争。未来,长护险将顺着社会保险制度“第六险”方向发展和完善。

第一财经了解到,很多地方政府将长护险作为应对老龄化压力的重要举措之一。2016年6月启动的15个国家级试点城市之外,目前有四五十个自愿跟进试点的城市,地方申请第二批试点的积极性很高。

医养产业也在渴盼长护险大面积扩围,以打破这一行业的支付瓶颈。然而,与地方和产业的热情相比,中央采取了更加稳妥审慎的态度,意见征求稿公布的试点城市只有14个,低于业内预期,此外还特别提出“未经申报同意,各地不得自行开展试点”。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华对第一财经表示,中央文件确实较为谨慎,但也给地方留出了空间。当前长护险所面临的关键问题是如何筹资,医保基金挤出来的空间越来越小,社保减费大背景下也不能让企业多交,若扩围到居民,则农村居民缴费会有负担。

长护险成为社保“第六险”

意见征求稿提出,长护险扩大试点的基本原则是解决重度失能人员长期护理保障问题。坚持独立运行,着眼于建立独立险种,独立设计、独立推进。

张盈华表示,明确独立建立制度,意味着现在从医保结余基金中直接划拨筹资的方式会改变,长护险会作为与医保、养老并肩的新的社保险种。

张盈华认为,未来长护险不仅会成为社保“第六险”,而且还有望成为继医保之后覆盖面最大的社保险种。因为长护险与医保分账难分家,仍然可采取“跟从医疗保险”,即在医保筹资时同步为长护险筹资,医保参保人员即为长护险参保人员。

自长护险试点启动以来,关于中国长护险该以怎样的模式推广一直存在争议。全球各地的长护制度主要有津贴式、商保式、混合式和社保式四种,当前只有荷兰(1968年)、以色列(1988年)、德国(1995年)、日本(2000年)和韩国(2008年)等少数几个国家建立了独立的长期护理社会保险制度。

浙江财经大学公共管理学院教授戴卫东认为,虽然目前实施社保模式长护险的国家和地区的确不多,但从我国实际出发,社会保险制度不仅能解决覆盖面、市场风险和管理制度等问题,还可利用商业保险、津贴模式等来补充不同人群的保障需求。因此,我国选择有五大社保制度路径依赖的社保式长护制度来应对人口老龄化方为正解。

意见征求稿采纳了长护险成为独立险种的建议,也意味着我国将成为世界上为数不多的拥有长护险的国家。第一财经此前了解到,正是由于建立新险种是一件慎之又慎的事情,所以政府部门对长护险持有非常慎重的态度,这表明长护险将在很长一段时间维持试点的状态。

从长护险首批试点来看,已经出现了延期的情况。2016年6月27日,人社部印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》,提出长护险试点会持续1~2年的时间,虽然各地试点启动的时间不同,但15个城市都已经试点超过了两年。

目前第二批14个试点城市征求意见的时间为2020年5月6日至5月19日,按照程序来说,征求意见之后文件还会进行修改,启动第二批试点最早也要在下半年了。而文件规定第二批试点期限为两年,也就是说,至少要到2022年以后,长护险才有可能进一步向全国其他城市扩围。

筹资责任重在企业和个人

戴卫东认为,我国长护险试点扩围进展较为缓慢的原因主要是两点,一是我国正处经济“新常态”,企业都在降费减负;二是不排除政府对将长护险作为制度安排的信心不足,因为不少专家都曾疑虑,长护险需要政府投入,一旦制度建立,政府财政能否承受。

张盈华表示,很多地方态度非常积极,以前担心服务供给不够,后来发现养老服务被长护险带动,目前关键问题还在于筹资。

她在对试点城市持续跟踪和深入调研后发现,我国长护险试点中普遍存在受益面过窄的问题,这暴露出地方政府对这项制度财务可持续性的担忧。

对外经济贸易大学保险学院教授孙洁在基于北京石景山区试点经验的论文《长期护理保险扩大试点的瓶颈与政策建议》中提出,石景山长护险主要通过政府、单位和个人缴费的方式筹集资金,筹资比例为 4∶4∶2,同时接受社会捐助。目前石景山试点方案中单位缴费部分从医保基金中划拨,但与其他试点城市不同的是,在表述上将责任划分给了单位,而并非医保基金,这意味着医保基金在试点初期可以支持长护险的发展,之后在医保基金结余不足的情况下,财政需直接负担这一部分资金的缴纳。

孙洁表示,长护险筹资机制的可持续性有待探究。石景山长护险试点先将城镇职工基本医疗保险参保人员纳入覆盖范围,逐步扩大到城乡居民。探索建立城乡居民长护险的长效筹资机制,是工作难点和重点。

意见征求稿提出,筹资以单位和个人缴费为主,单位和个人缴费原则上按同比例分担,其中用人单位缴费基数为职工工资总额,起步阶段可从其缴纳的职工基本医疗保险费中划出;个人缴费基数为本人工资收入,可由个人账户代扣代缴。

泰康养老保险股份有限公司健康保险事业部副总经理冯鹏程对第一财经表示,文件提出单位与个人同比例分担的规定,强化了个人缴费的责任,长护险作为独立险种进行筹资,未来将逐步和医疗保险基金分离。而且从现实的角度来看,随着老龄化程度的加速,医疗保险基金收支压力也在不断加大,不适合长期作为长保险的资金来源。

首批试点就出现了长护险资金筹集过度依赖医保基金的情况,试点城市出资标准和资金来源不统一,医保基金成为主力,财政、社会和个人共担机制不健全。特别是在居民医保基金收支压力较大的情况下,难以将居民纳入长护险范围。同时,从目前筹资的情况来看,长护险很难惠及农村这些困难群体。

之前有试点地区的人士向第一财经表示,长护险扩围一方面是试点地区扩围,一方面是保障内容扩围,比如从重度失能向中度失能扩围,以及从职工向居民扩围。

从意见征求稿的内容来看,中央坚持了“保基本”的原则,提出试点阶段从职工基本医疗保险参保人群起步,重点解决包括失能老人、重度残疾人在内的重度失能人员基本护理保障需求。同时也提出有条件的地方可随制度探索完善,综合衡量经济发展水平、资金筹集能力和保障需要等因素,逐步扩大参保覆盖范围,调整待遇保障范围。

此外,意见征求稿还提出了社会力量的经办服务费,可综合考虑服务人口、机构运行成本、工作绩效等因素,探索从长护险基金中按比例或按定额支付。张盈华表示,明确商业机构参与经办,并从基金中支付管理费,这是社保经办社会化管理的一个重要突破。

(编辑:倪萍)
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